Contact | Routebeschrijving | Nieuwsbrieven

Augustus 2009

Rate this item
(0 stemmen)
 
- Het verbod op schuldbemiddeling en hoe dat tot stand kwam -
 
Hoe het begon
 
Het verbod op schuldbemiddeling heeft niet altijd bestaan. Er is een periode geweest dat er voor de wetgever geen reden was om dat verbod in de wet op te nemen. Niettemin ontstond er op een bepaald moment wel degelijk de wenselijkheid van het introduceren van een verbod op schuldbemiddeling; dat was het jaar 1979. Blijkens de Memorie van Toelichting op de wijziging van de Wet op het consumptief geldkrediet (1) konden tot dan toe “schuldbemiddelingsactiviteiten ongeremd uitgeoefend worden” èn deden zich “misstanden voor die aanleiding gaven tot regelend optreden”. Dit maakte, zo schreef de regering, het uitgangspunt van een verbod op schuldbemiddeling noodzakelijk. In haar memorie van toelichting gaf de regering destijds ook een nadere detaillering van de geconstateerde misstanden, namelijk:
De aan het bureau te betalen som ter dekking van de kosten van het bureau beliep een onevenredig hoog bedrag in verhouding tot de draagkracht van de in financiële moeilijkheden verkerende schuldenaar
Er is geen zekerheid dat de activiteiten inderdaad leiden tot een vermindering van de schuldenlast of tot een regeling voor schulddelging
Het schuldbemiddelingsbureau houdt de door de schuldenaar overgemaakte som voor aflossing bestemde gelden ten onrechte achter
Ook de numerieke onderbouwing ontbrak niet in de Memorie van Toelichting: het betrof in totaal zes bureau's die zich op dat moment bezighielden met schuldbemiddeling waarvan drie particuliere voorschotbanken. Alleen bij de particuliere bureau's, zo meld de Memorie van Toelichting, werden de misstanden geconstateerd. 
De wijziging van wet  vond uiteindelijk zijn beslag in toevoeging van art. 48a aan de Wet op het Consumptief Geldkrediet bij Wet van 1 juni 1983 (Stb. 1983, 297): Schuldbemiddeling is verboden. Gelijkertijd is daarbij, middels artikel 48b WCGK, de uitzondering opgenomen dat schuldbemiddeling om niet wèl is toegestaan omdat, zoals de memorie van toelichting memoreert: “..[schuldbemiddeling om niet] niet leidt tot een verdere verslechtering van de positie van de schuldenaar..”.
 
Van WCGK naar WCK
 
Voortgaand op dit nieuw toegevoegde verbod is in de kort daarop volgende nieuwe Wet Consumptief Krediet uit 1985 dit verbod opgenomen onder art. 47 & 48 WCK. Aan de introductie van deze nieuwe wet, die lange tijd in beslag heeft genomen, is een uitgebreide adviesronde voorafgegaan. Het standpunt van de NVVK, de vereniging die destijds als vertegenwoordiger optrad voor de Gemeentelijke Kredietbanken (GKB's), is uitgebreid opgenomen in het het SER-advies over de WCK (mei, 1985). Het NVVK stelde zich op het standpunt dat : “het gevoelige project schuldbemiddeling op doorzichtige, herkenbare en ook lokaal vindbare wijze dient plaats te vinden en dat versnippering van schuldbemiddelingsactiviteiten uit den boze is. Uit dien hoofde bepleit het volkskredietwezen  categorieën c en d uit de wet te schrappen...”.(2) . De uitzonderingscategorieën c en d betroffen enerzijds advocaten, curatoren, bewindvoerders, accountants en deurwaarders en anderzijds bij bijzondere bij Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB) te benoemen categorieën. Aan de wens van de NVVK om deze categorieën te schrappen is niet tegemoet gekomen. Niettemin is in de wel opgenomen dat het niet mogelijk is schuldbemiddeling in de vorm van een bedrijf uit te oefenen. Dit leidde destijds tot het praktische gegeven dat alleen gemeenten en gemeentelijke kredietbanken schuldbemiddeling verleenden. Gezien de, toen recente, gedragscode van de NVVK uit 1984 (3) waarin artikel 2 uitdrukkelijk stipuleert dat een volkskredietbank een verzoek tot schuldregeling altijd in behandeling neemt, was een dergelijk restrictieve opzet, met de reserves die ten aanzien van het alleenrecht voor overheden in algemene zin zijn te maken, niettemin een voor de praktijk levensvatbare geachte wettelijk opzet.
 
De praktijk
 
Al snel bleek dat de gemeentelijke kredietbanken niet altijd alle verzoeken om schuldregeling in behandeling (konden) nemen. Sterker nog, met het verstrijken van de jaren werd meer en meer duidelijk dat een toenemend deel van de aanvragen buiten de behandeling bleef. De aanname, bij instelling van het verbod, dat er schuldhulp voor iedereen is en versnippering uit den boze was, resulteerde erin dat de effectiviteit van het dan gangbare instrument, namelijk GKB's en gemeenten, in toenemende mate afnam (4)
Dit gegeven ontwikkelde zich los van de constatering dat van degenen die de NVVK wel in behandeling nam, eveneens een toenemend aantal mensen niet tot een succesvolle afronding kwamen van het schuldregelingstraject(5). Tot ca. 1990 tijd kwam dat nog in geringe mate aan de oppervlakte als gevolg van het feit dat enerzijds een beroep op schuldregeling aan het afnemen was en anderzijds van de aanvragen  in toenemende mate afwijzing plaatsvond wegens te geringe afloscapaciteit. (zie eveneens (5))
 
 
De Tweede Kamer
 
Deze ontwikkeling bleef niet onopgemerkt bij de Tweede Kamer en leidde in april 1995 tot de eerste in een lange rij van moties van het Tweede Kamerlid van Dijke waarin de Kamer verzocht, ter vlottrekking van de stagnerende praktijk, om uitbreiding van de aandacht van de overheid voor schuldbemiddeling door partijen buiten de gemeentelijke sferen:“..verzoekt de regering particuliere schuldhulpverlening een volwaardige plaats te bieden in de uitvoering van het schuldenbeleid...”. (6) Aangezien tot dan eigenlijk alleen gemeenten optraden als opdrachtgevers, terwijl er wel degelijk ook andere partijen belang hadden bij effectieve schuldhulpverlening, zoals werkgevers, bracht van Dijke in april 1996 een aanvullende motie in waarin de regering verzocht werd “...de mogelijkheid te creëren van private opdrachtgevers, niet zijnde de schuldenaar zelf, voor schuldbemiddeling en schuldhulpverlening..”. (7)
In maart 1997 reageert de regering op deze laatste motie door bij de beantwoording van eerdere Kamervragen van de leden van Dijke en Middelkoop (8) over het functioneren van GKB's aan te geven dat indien “..een derde, bijvoorbeeld een gemeentelijke sociale dienst, een werkgever of een andere derde de kosten van de schuldbemiddeling voor zijn rekening neemt schuldbemiddeling legaal [is]...” (9).  (NB. Dat zowel het gerechtshof 's-Hertogenbosch (10) als het gerechtshof Arnhem (11) in hun vonnissen uit 2008 tot diametraal andere conclusies komen maakt ofwel het vonnis van de hoven, ofwel de uitspraak van de minister wat moeilijker te begrijpen vooral ook gezien het feit dat het standpunt van de minister later nog herhaald is door de staatssecretaris (12) en ook is opgenomen in de Nota van Toelichting bij het Tijdelijk Vrijstellingsbesluit schuldbemiddelaars (15)).
Het door de Tweede Kamer gevoelde belang van particuliere instellingen die werkzaam (kunnen) zijn in het veld van de schuldenproblematiek is in december 1997 ook feitelijk invulling gegeven door hen deelgenoot te maken van het (kunnen) besteden van gelden voor in- en uitvoering van de WSNP (13).
 
Tijdelijk Vrijstellingsbesluit
 
De aanhoudende vragen, niet alleen vanuit de Tweede Kamer maar ook vanuit private organisaties, voor het adequaat regelen van hun positie, resulteerde in februari 1998 in de melding van de regering , bij monde van staatssecretaris van Dok-van Weele van Economische Zaken, dat een ontwerp AmvB aan de Raad van State was voorgelegd voor advies (12). In deze brief benadrukte de staatssecretaris, als gezegd, nog eens dat schuldbemiddeling was toegestaan in geval van betaling door derden. Wegens de noodzakelijk geachte evaluatie van de maatschappelijke effecten van deze maatregel kreeg de ontwerp-AMvB een geldigheidsduur van twee jaar. Op de achtergrond moest, ondanks de stappen die waren gemaakt om private schuldhulpverlening een functionele plaats te geven, nog wel steeds de plaats van private partijen geamendeerd worden (14). Kort op de brief van de staatssecretaris is op 3 juli 1998 het tijdelijk vrijstellingsbesluit van kracht geworden (15)
Na een verbod van 15 jaar op schuldbemiddeling had voor de private partijen het Tijdelijk Vrijstellingsbesluit meer een symbolische waarde dan dat het een praktische mogelijkheid bood tot het bieden van schuldbemiddeling. De hoogte van de genoemde vergoedingen leidden de facto niet tot een levensvatbare invulling van private schuldbemiddeling. Verwoording van de bij aanvang van het besluit toegezegde evaluatie van de maatregel vond plaats door de Staatssecretaris Economische Zaken bij brief d.d. 16 november 2000 (16) In deze brief gaf de staatssecretaris aan, tegemoetkomend aan het belangrijkste knelpunt van het Tijdelijk Vrijstellingsbesluit, het voornemen te hebben een nieuw vrijstellingsbesluit te maken waarbij de (hoogte van) vergoeding zou worden overgelaten aan de marktwerking tussen schuldbemiddelaar en crediteur. Aangezien ook de Tweede Kamer het Tijdelijk Vrijstellingsbesluit een te magere invulling vond van  het faciliteren van private schuldhulpverlening kwam in december 2000 de motie van van Dijke C.S. met het verzoek aan de regering een toereikend bedrag in de wetgeving (AmvB) op te nemen (17).
 
En toen werd het stil....
 
Na een daarop volgende periode van radiostilte reageerde de minister van Sociale Zaken alsnog op 16 april 2002 op de motie van van Dijke CS (18). De minister concludeerde dat de motie feitelijk een vorm van sectorale steun zou betekenen en dus, vanwege Europese regelgeving, niet mogelijk was. Kort en bondig stelde de minister in zijn brief een lijst op van mogelijke situaties die, passend binnen beleidsmatige en juridische mogelijkheden, schuldbemiddeling door private organisatie invulling zou kunnen geven. Samenvattend behelsde dit, binnen de zienswijze van de minister, alleen nog het werken binnen een inkoop-model van diensten waar gemeenten dan gebruik van maken. Aan het voornemen tot het opstellen van een nieuw Vrijstellingsbesluit werd niet (meer) gerefereerd. En met deze brief is, zo blijkt toch wel in retrospect, de discussie rondom het verbod op schuldbemiddeling volledig tot staan gebracht.
 
Discussie
 
Schuldbemiddeling tegen betaling heeft sinds eind jaren zeventig een negatieve bijklank gekregen. De aanleiding voor het strikte verbod hierop was gelegen in incidenten bij een drietal bureau's. Wat die incidenten zijn geweest is enigszins duidelijk geworden uit de memorie van toelichting bij de introductie van het verbod. De mate waarin deze incidenten aanleiding gaven tot het verbod blijft buiten zicht. Daarom ogen de argumenten die destijds aanleiding gaven tot het verbod wel erg dun om te rechtvaardigen dat gedurende inmiddels 25 jaar schuldenaren die in een problematische schuldensituatie zitten zo weinig effectieve instrumenten aangereikt krijgen van de overheid om de problemen te kunnen oplossen. Daarbij kan ook niet vergeten te worden dat onderbouwing van dat standpunt van vijfentwintig jaar terug was gebaseerd op de werkwijze van drie bureaus. Gemeten volgens dezelfde maatstaven zouden sommige gemeentelijke misstanden (2021) destijds waarschijnlijk zelfs geen aanleiding meer hebben gegeven tot uitzonderingscategorieën.
Vorm en inhoud van schuldbemiddeling zijn in de periode sinds begin jaren tachtig aanzienlijk geëvolueerd. Dat vraagt om die reden alleen al om een herijking van de beleidsmatige invulling van de wettelijke regels. Juist ook wanneer die regels zoals ze destijds waren opgesteld die ruimte ook bieden. Immers, invulling van art. 48 lid 1 sub d zou juist ook nu praktische waarde hebben. Daarbij dient niet vergeten te worden dat in de periode waarin de behoefte aan het verbod ontstond schuldbemiddeling in accent en uitvoering anders was dan tegenwoordig. Dat moge bijvoorbeeld ook blijken uit de opvatting van de NVVK in 1985 over budgetadvies dat toendertijd werd gezien als een “..geenszins praktische uitvoerbare methode om moeilijkheden te voorkomen..” (19). Nu is budgetadvies een van de belangrijkste instrumenten in preventieve schuldhulpverlening.
De destijds door de regering gehoopte en beoogde schuldhulpverlening vanuit de gemeenten kan zich na 25 jaar op te weinig resultaten beroepen om voortduren van het enkel bewandelen van het gemeentelijke pad te rechtvaardigen. De klassieke zinsnede “....ertegen zijn is niemand, maar ervoor zijn....” geeft inmiddels een wel zeer wrange weergave van de schuldbemiddeling zoals die de afgelopen 25 jaar in Nederland heeft plaatsgevonden. Ware het zaken de gezondheid betreffende dan zou het niet zo lang hebben kunnen voortduren. Toch raakt schuldenproblematiek wel heel direct ook aan de fysiologische gezondheid van mensen.
Eind jaren negentig leek het onderwerp schuldbemiddeling momentum te krijgen voor een genuanceerdere invulling. Dat dit zich aan het begin van het huidige millenium niet heeft voortgezet is voor een groot deel terug te voeren op de brief van april 2002 waarin de minister Vermeend van Sociale Zaken op wel heel merkwaardige wijze een motie van de Tweede Kamer parafraseert. Deze merkwaardigheid komt voort uit de feitelijke inhoud van de motie. Deze deed zelf namelijk geen praktisch voorstel over de feitelijke oplossing. Toch beperkte de minister zich in zijn reactie tot bespreken van, slechts, één praktische oplossing die hem vervolgens leidde tot de conclusie dat vergoeding niet mogelijk is. Zijn parafrase is ook merkwaardig bezien vanuit het licht van de eerdere brief van de staatssecretaris van november 2000. In deze brief gaf de staatssecretaris een heel andere en juridisch haalbare financiering aan. Daarnaast gaf de minister in zijn reactie aan, voortgaand op de verondersteld verzochte vergoeding vanuit de Tweede Kamer, dat invulling van de Kamermotie ongewenste bevoorrechting van private partijen zou geven ten opzichte van gemeenten en gemeentelijke kredietbanken. Nogmaals, de motie repte niet over een concrete oplossing. De minister ging daarbij bovendien kennelijk voorbij aan het feit dat het juist het gelijkwaardiger maken van private en gemeentelijke partijen was wat de aanleiding was tot 7 jaar inspanningen van de Tweede Kamer.
Bij het zoeken van een verklaring voor de opstelling van de minister mag aandacht voor de laatste suggestie van de minister niet uitblijven. De minister oppert dat “...wanneer bijvoorbeeld een eenmansbedrijf schuldhulpverlenende activititeiten zelfstandig en onder eigen verantwoordelijkheid wil blijven uitvoeren, zonder betaling daarvoor te vragen aan de schuldenaar, [dan] bestaat hiervoor uiteraard de vrijheid...”. Deze zinsnede trekt wel een erg lange neus naar de Tweede Kamer die op dat moment al zo lang probeerde private schuldbemiddeling een serieuze levenskans te bieden! Met zijn brief zette de minister de klok van schuldbemiddeling feitelijk bijna twintig jaar terug. 
Wat daar van zij, na het schrijven van de brief van april 2002 is de discussie over het verbod op schuldbemiddeling tot een abrupte stop gekomen; de, als enig overgebleven, gemeentelijke schuldhulpverlening is daarna terechtgekomen in een effectiviteit van schuldhulpverlening die uiteindelijk onder de 10% kwam te liggen en die nog altijd probeert tot hogere effectiviteitspercentages te komen. Het nieuwe tijdelijk vrijstellingsbesluit schuldbemiddelaars waaraan de staatssecretaris in 2000 refereerde is er nooit gekomen. Het verder uitblijven van deze AMvB zal, gezien de mogelijke implicaties van bovenstaand gerefereerde arresten van de hoven 's-Hertogenbosch en Arnhem over betaling door derden, ook de NEN-certificering vroegtijdig aan haar einde helpen. Dit artikel zou daarmee zeer wel een necrologie kunnen blijken te zijn van de private schuldbemiddeling. Het is daarmee te hopen dat de inspanningen die de regering op dit moment inzet op het verder ontwikkelen van gemeentelijke schuldhulpverlening de belofte die het maakte in 1983, dit keer wel inlost.
 
Conclusie
 
Schuldbemiddeling is verboden en dat zal voorlopig nog zo blijven. 
De gemeente heeft een verantwoordelijkheid voor de invulling van schuldbemiddeling en dat zal voorlopig ook nog wel zo blijven. Private schuldbemiddeling heeft nog altijd geen duidelijk afgebakend juridisch kader en dat zou, na 25 jaar ervaring met de gevolgen van een algeheel verbod, toch moeten veranderen. De opgebouwde kennis en kunde en de getoonde transparantie bij veel private schuldhulporganisaties geven in ieder geval aanleiding tot een genuanceerdere gereserveerdheid dan thans in de wet is verankerd of dan uit sommige brieven van de regering blijkt.  Een mogelijkheid voor die genuanceerdere gereserveerdheid zou kunnen liggen in het alsnog oppakken van het voornemen van staatssecretaris Ybema in 2000 om een nieuw Vrijstellingsbesluit schuldbemiddelaars op te stellen waar artikel 48 WCK lid 1 sub d aan refereert.