Contact | Routebeschrijving | Nieuwsbrieven

Januari 2011

Rate this item
(0 stemmen)

“Wie stond te juichen dat de WSNP er kwam? Niemand!”

Anékdota van de WSNP
opgetekend uit een gesprek met Nick Huls, Hoogleraar Rechtssociologie

Sommige verhalen zullen, als zij niet worden opgetekend, verdwijnen in de vergetelheid van het bestaan. Niet omdat zij ontbloot zijn van belang, maar omdat er geen expliciete aanleiding was er melding van te maken. Eén zo'n verhaal is het verhaal áchter de WSNP. De aanleiding voor de WSNP is in de officiële bronnen natuurlijk de motie Biesheuvel uit 1989. Er is echter, parallel aan die motie, ook nog een andere historische lijn te zien die interessant genoeg is om kennis van te nemen, namelijk de WSNP als het lange en soms moeizame proces van de totstandkoming. Dat moeizame proces is wel vergeleken met “dripping the stone”. Het geeft ook een beeld van de langzame maatschappelijke en bestuurlijke inbedding van de WSNP.
De navolgende ruwe schets van de schuldhulpverlening werd opgetekend uit de mond van Nick Huls, hoogleraar Rechtssociologie aan de Erasmus Universiteit te Rotterdam en de Universiteit Leiden:


Introductie
Schuldhulpverlening in Nederland ligt traditioneel bij de kredietbanken. De gemeentelijke Kredietbanken kunnen niet los gezien worden van hun geschiedenis. Zij gaan terug tot de jaren dertig en waren opgericht als tegenhangers van de particuliere voorschotbanken. Deze voorschotbanken werden  gezien als ‘’de tegenpartij’’. Toen de grote commerciële banken consumentenkrediet gingen verlenen vanaf 1958 verdween deze tegenstelling.. Niettemin bleef zowel bij de GKB's als bij CRM, het  departement dat  armoede in zijn portefeuille had, een beleidsopvatting bestaan dat schuldhulp en commercie niét samengaan. Er werd altijd gewerkt, gecommuniceerd, gedacht en beleid gevoerd vanuit deze traditie van “Den strijd tegen den Woecker”. Ik vermoed dat men daardoor uiteindelijk ook wel een soort blinde vlek heeft ontwikkeld voor wat betreft de inbreng van private partijen in de schuldhulp. Bij de introductie destijds van de WCK , werd het  verbod op commerciele schuldbemiddeling  gecodificeerd. De charismatische én dominante figuur Piet Duijndam, de toenmalig voorzitter van de NVVK en apostel van de publieke zaak, zorgde  er  wel voor dat particuliere initiatieven in beeld kwamen. Het traditionele gedachtegoed van het departement WVC, samen met deze welbespraakte publieke bepleiter van de NVVK-zaak, leidde, zonder enig ander geluid ter nuancering, tot een vanzelfsprekend monopolie voor de NVVK; een succesvol lobby-project dat decennia lang functioneerde!
Het moet gezegd, zo af en toe kwamen de Engelsen, die zelf geen minnelijk traject kenden, wel eens informeren of zo'n monopolie wel een goed idee was, maar daar hield het voor wat betreft de kritische kanttekeningen verder wel mee op. Dat had  ook  te maken met diverse andere factoren: het was een weinig prestigieus onderdeel van het departement en de NVVK was een goed georganiseerde machine. Een kundig protagonist ontbrak in het andere kamp dat het eventueel anders wilde. 
In de loop der jaren zijn er natuurlijk wel pogingen gedaan daar verandering in te brengen, zoals bijvoorbeeld het Leger des Heils dat via Zalm een mooie ingang vond. Dat heeft ook wel een aantal mooie resultaten t gebracht, maar verder is daar toch nauwelijks  gelukt om dat speelveld anders te krijgen dan dat het nu is. Dat wil niet zeggen dat het altijd zo moet blijven of dat het niet anders kan... Inmiddels zijn er ook wel stromingen die vinden dat je moet oppassen dat het huidige  beleid en ideeën mensen niet, hoe goed de bedoelingen ook zijn, in de armoede en in de problemen houdt. 
Ik ben ervan overtuigd dat met het huidige financieel klimaat en met een kabinet van deze samenstelling, zeker als dat er een tijdje zit, er nog eens goed naar allerlei overheidstaken en kostenpotjes gekeken zal worden en dat dan ook private partijen komen, misschien zelfs wel partijen van buiten Nederland. Het idee dat dit een exclusieve overheidstaak is zal dan gaandeweg verdwijnen. Je ziet nu allerlei voorbeelden van een op kostenefficiëntie gerichte overheid die mensen steeds meer zelf laat bijdragen aan  persoonlijke  diensten, zoals bijvoorbeeld studenten die meer moeten gaan bijdragen aan hun onderwijs. Ik sluit niet uit dat onder dat gesternte de stap naar ontsluiting van de relatief kleine markt van de schuldbemiddeling voor de private sector slechts gering zal zijn; en zo indrukwekkend zijn de prestaties van de traditionele partijen natuurlijk ook niet!

Van één naar twee trajecten
Nederland heeft in de schuldhulpverlening een combinatie van een minnelijk en een daarop volgend wettelijk traject. Dit is historisch wel verklaarbaar en is zichtbaar door eigenlijk heel Europa. Meestal had het  te maken met het feit dat als de overheden op de een of andere manier tot een wettelijke regeling van de schuldenproblematiek wilde komen, zij het niet aandurfden om het minnelijk traject af te schaffen. Het minnelijk traject heeft in die zin ook wel een pioniers-functie vervuld waar zij voor zichzelf  terecht trots kan zijn. Alleen in landen waar traditioneel geen minnelijk traject bestond, zoals Engeland en Denemarken, bestaat het nog altijd niet. Er is dus ook niet een natuurlijke wetmatigheid dat je een minnelijk én wettelijk traject moet hebben. Ook in Nederland kwam halverwege de jaren tachtig de behoefte op om schuldenproblematiek, naast het bestaande minnelijke traject, uit te breiden met een wettelijk kader waarin feitelijke kwijtschelding ook mogelijk zou moeten zijn. Ik mag wel zeggen dat ik daar mijn bijdrage aan heb geleverd. De geesten waren er niet allemaal rijp voor en de wettelijke inbedding is dan ook niet zonder slag of stoot gegaan. 
Zelf wéét ik, dat destijds bij de voorstellen voor een wettelijk traject welbewust de strategische lijn  is gekozen om de WSNP niet als een radicale breuk met het bestaande minnelijk traject te presenteren. Mensen zijn niet geneigd tot radicale breuken; daar zat niemand op te wachten, juristen al helemaal niet. Omdat het politiek-strategisch ontzettend belangrijk was om de kredietbanken te betrekken in het wetgevingstraject, zijn  de nu alom bekende argumenten geïntroduceerd: “het is een stok achter de deur, het minnelijk traject wordt hier sterker van, minder faillissementen”. Het moet gezegd, Jan Siebols, de voorzitter van de NVVK destijds, geloofde daar eigenlijk helemaal niets van. Maar ja, de lobby van de NVVK was weliswaar erg sterk naar Sociale Zaken, maar niet zo sterk bij Justitie waar de WSNP terecht was gekomen.

Het rijpen der de geesten
Allard de Boer de raadsadviseur van Justitie destijds zag zelf ook helemaal niks in  radicale ideeën als kwijtschelding,  en zijn idee was dan ook dat het wel moest voortborduren op iets bestaands en dat was dus het minnelijk traject. 
Het is een natuurlijk vaardigheid van een goede ambtenaar om radicaal nieuwe ideeën te presenteren als een variatie op iets dat  al bestaat. Mijn eerste rapporten droegen ook tal van  voorbeelden aan van bestaande “kwijtscheldingen” zoals de decharge van bestuurders, de kwijtschelding bij de belastingdienst etc, om aan te geven dat er al  sociale praktijken bestonden die kwijtschelding kenden. We zouden wel stom zijn geweest als we dit niet als een nadere uitwerking van het minnelijk traject zouden hebben gepresenteerd. Anders  was het idee van een wettelijke regeling   nooit van de grond gekomen. Dat was ook wel het algemene gevoel van de gekozen aanpak: “manoeuvreren tussen bestaande ideeën, een lijntje hier, een ankertje daar”. Niemand was enthousiast voor het idee van de WSNP. Toch was de noodzaak van een juridische inbedding van de kwijtschelding al wel duidelijk, o.a. al  betoogd door Dalhuisen in 1968 in zijn proefschrift, die in het Romeinse Recht bepaalde roots voor kwijtschelding had blootgelegd. Hij kon aantonen dat ook surseance vanuit dat oogpunt was opgezet. Hij betoogde dat wat er ook zou komen, het moest een juridische basis hebben. 
Toen Economische Zaken mij eind jaren tachtig naar Amerika had gestuurd heb ik uit eerste hand kennis kunnen opdoen van een werkend systeem dat kwijtschelding, een “fresh start”, al uitgebreid kende. Daardoor kon ik verwijzen naar het Amerikaanse faillissementsrecht  die mensen moest overtuigen. Al met al was de boodschap: “Kwijtschelding is helemaal geen radicaal idee, de voorbeelden liggen voor het grijpen, we hebben er gewoon tot nu toe te weinig aandacht aan besteed”. Dat het vervolgens nog 9 jaar heeft geduurd voor die wet er was had natuurlijk te maken met de eindeloze consultaties, maar ook omdat niemand stond te juichen dat die wet er kwam. 
De tegenstand was aanvankelijk groot: het departemnet van Justitie  dat niet veel  zag in een heel nieuw hoofdstuk in de faillissementswet, de crediteuren die er niet veel belang in zagen, maar in ieder geval ook niet vóór waren, de gemeentelijke kredietbanken die wel voor waren om hun eigen positie te versterken  maar die toch ook met lede ogen toezagen dat het een juristen-project was. Dus het duurde erge lang voordat de WSNP het licht zag. Het doel was bereikt!

Law in action
Natuurlijk moest de WSNP onderzocht worden. Daar heeft voor een belangrijk deel het proefschrift van Nadja Jungmann de resultaten over gegeven; haar onderzoek was een regelrechte eye-opener voor wat betreft de oorzaak van de problematiek: De stijgende aantallen crediteuren! In ieder geval één van de doestellingen van de WSNP bleek niet te zijn gerealiseerd: het minnnelijk traject was niet verbeterd of versterkt, nee, het is slechter geworden. En de ogen konden  niet meer gesloten worden voor de verslechtering. Ik vind het onvergeeflijk dat de NVVK altijd zo geheimzinnig heeft gedaan over de dalende slagingspercentages: “Het liep wel terug, maar het viel voor de rest wel mee”. Daar zit in mijn ogen, als welwillende beschouwer van de sector, toch een duidelijke faux pas. Tot op de dag  van vandaag houden zij vol dat zij iedereen kunnen helpen. Dat is natuurlijk ook altijd de aantrekkelijke boodschap voor de politiek geweest: “Iedereen kan door ons geholpen worden”. En dat wilde de politiek ook horen.

Een nieuwe faillissementswet? 
Ik beschouw de schuldenproblematiek op dit moment op enige afstand, maar volg de grote bewegingen wel.. Wat vooral voor mij een aandachtspunt blijft is of het juridisch principe van de schone lei overeind blijft en zo af en toe ga ik daarover het debat aan. Zo kwam ik in het geweer tegen de commissie Kortmann, wat een commissie was van bijna uitsluitend klassieke juristen. Deze commissie heeft een aantal, voor wat betreft de rechtssociologie klassieke, fouten gemaakt. De commissie dacht dat een club van juristen het faillissemenstrecht kan veranderen zonder rekening te houden met de banken. Er zaten geen bankjuristen bij. Daarnaast maakte zij zich schuldig aan een grote mate van arrogantie door, zonder maatschappelijke consultatie, met voorstellen te komen die zeer ver gingen.. Vanuit de juridische rationaliteit geredeneerd was de samenstelling van de commissie geformeerd uit de creme de la creme van juristen. Vanuit de economische rationaliteit en de politieke en maatschappelijke realiteit was dat meteen ook een beginnersfout. Een klassieke jurist met de juridische rationaliteit als énige rationaliteit. Gelukkig leven wij in een land waar dat niet de aanpak is. Ik blijf met de gedachte zitten dat door Kortmann c.s. l een zorgvuldige ontwikkelde norm, gebaseerd op een beproefde beleidsfilosofie, met één pennenstreek  en op een mateloos arrogante manier om zeep zou zijn geholpen.

Nederland in Europa
Voor wat betreft de schuldenproblematiek bevindt  Nederland zich in Europa altijd in de middenmoot. Wel liepen wij voorop met het concept van de kredietbank als sociale bank; in de rest van Europa werd dat toch gezien als een contradictio in terminis. Figuren als Duindam en Siebols, die de taal van de banken spraken, waren in staat het sociale met het financiële te verenigen. Dat waren geen zachte, weekhartige types met trillende bovenlip, nee, dat waren zakelijke figuren die hun plek ook claimden in het bankdomein. Inmiddels is de glans van dat merk er wel een beetje af. Wat je nu ziet, is teruggrijpen op een oude traditie. Een GKB-directeur met een beetje politiek gevoel zal zich realiseren dat, wil je er over tien jaar nog zijn, het uitgesloten is om schuldhulp  uitsluitend als sociale taak uit te oefenen. Toenemende schulden, voortdurend toenemende aantallen schuldeisers, schaalvergroting in de uitvoering, een zakelijker overheid: het is een wonder dat deze markt inmiddels niet meer  geprivatiseerd is. Ik zie  de landsgrenzen wel als natuurlijke barrières van het faillissementsrecht. Ik verwacht dat het nog geruime tijd  nationaal recht zal blijven. Vanzelfsprekend zal er wel wat faillissementstoerisme zijn zoals je dat nu een beetje ziet opkomen van de rijke Duitser in Engeland of de ongetwijfeld bestaande juridische huzarenstukjes die zo af en toe langs onze landsgrenzen zullen plaatsvinden. Voor de grote lijnen is dat niet zo belangrijk. 
Een veel belangrijker ontwikkeling zie ik in de Europese richtlijnen in het Europese betalingsbevel. Het begrip voor debiteuren die zich onttrekken aan hun betalingsverplichtingen door verhuizing is terecht niet groot. Ik verwacht dat wij in de nabije toekomst meer van dit soort richtlijnen zullen zien die proberen een antwoord te krijgen op dat soort betaalgedrag. Het zal echter denk ik niet leiden tot een soort Europese schone lei. Bij de herziening van de laatste  Europese richtlijn consumentenkrediet heeft mijn Duitse collega Udo Reifner ontzettend gelobbyed om iets van schuldhulp te introduceren. Maar het was in die tijd niets anders dan markt, markt, markt wat de klok sloeg. Het is toen ook niet gelukt. Maar zeg nooit nooit: dezelfde poging onder de huidige constellatie van de kredietcrisis zou wellicht een geheel andere uitkomst hebben opgeleverd. Wat ik nu zie en beluister is dat Europa weliswaar veel studies heeft uitgevoerd naar overcreditering maar dat het uiteindelijk nauwelijks geleid heeft tot nieuw beleid. De optimist zou kunnen hopen dat als een deel, zelfs als was het maar een minuscuul deel, van de miljarden die zijn opgegaan aan het overeind houden van de banken wellicht zou kunnen worden besteed aan de schuldhulpverlening het stelsel als geheel daar niet slechter van wordt. Tenslotte blijft de schuldenproblematiek, gelukkig maar, een marge probleem.

Moraliteit?
De morele dimensie van schuldenproblematiek heb ik in Amerika in werking gezien. De Faillissementwet is federale regelgeving en de uitzonderingen, de zogeheten exempties, is staatswetgeving. De exempties gaan over de goederen die mensen mogen houden in geval van faillissement. Vooral Texas en Florida zijn op dat vlak berucht en de reden waarom the rich and famous daar zo vaak hun verblijf zoeken. De uitzonderingen leiden tot veel ongewenst strategisch gedrag en kunnen soms onredelijk uitwerken. Dat is dan ook de reden, kapitalistisch als het land is, dat er veel druk is om dat te veranderen en dan op federaal niveau. Maar.., het lukt eenvoudig niet. De staten vinden dat prettig, hechten teveel aan wat eigen is. Europa is niet anders. Toch blijkt uit onderzoek van Jason Kilborn, onlangs benoemd als gasthoogleraar in Nijmegen, die veel onderzoek heeft gedaan naar dit verschijnsel, dat er  veel convergentie optreedt: het samenvloeien van wat ik dan maar noem rechtsideeën. Hierdoor heeft er een algemene ingang gevonden van de gedachte dat het karakter van pacta sunt servanda (“afspraak is afspraak”) niet zo absoluut hoeft te zijn als hij was en heeft het idee van de “fresh start” ook een algemene ingang gevonden in Europa. En dat is allemaal begonnen met een congres in Bremen in 1984. Het maakt tegelijkertijd ook duidelijk dat je voor faillissementsideeën een lange adem moet hebben. Mijn mentor in Amerika, Prof. Marjorie Girth noemde dat  “dripping the stone”. Met korte sprintjes red je het niet; het raakt aan de grondbeginselen van de kapitalistische samenleving met aan de ene kant machtige wederpartijen voor wie er veel op het spel staat en aan de andere kant een sociaal probleem zonder brede maatschappelijke ondersteuning waarin niemand is geïnteresseerd (tenzij mensen zelf in de problemen zitten). Kwijtschelding van schulden blijft omstreden, filosofische onderbouwing blijft daarom belangrijk. De morele kant speelt elk moment weer op.